唤醒沉睡的土地

编者按：开展班级资政调研，推进理论学习向市情研究的转化，是理论联系实际，充分发挥党校智库作用的创新举措。春季主体班期间，县级班学员围绕我市空置宅基地退出复垦利用，科学研究，精心调研，形成如下报告，并受市委市政府相关领导签批。现全文刊出，请读者批评指正。

唤醒沉睡的土地

——关于我市农村空置宅基地退出复垦利用的调查与建议

市委党校2017春季学期县级班课题组

农村空置宅基地的退出复垦利用，既是全市农村土地管理的难点问题，土地节约集约的关键所在，也是美丽乡村建设的重要范畴。培训期间，市委党校春季县级班学员，在班委会、学校的组织领导下，对我市农村空置宅基地情况进行了专题调研，通过深入乡镇召开座谈会，深入村组现场走访调查，开展班组学员交流讨论，形成调研报告，提出对策建议，以期为市委市政府提供决策咨政服务。

一、推进农村空置宅基地退出复垦利用意义重大、非常紧迫、正当其时

（一）意义重大。农村空置宅基地存量大，退出复垦利用前景广阔，是节约集约土地、保障耕地红线的重要途径。据市国土部门资料，全市现有农户37.56万、人口160万，农村居民点用地37万亩，户均用地面积1亩，人均用地面积156平方米，农村宅基地空置率大致30%左右，近11万亩宅基地处于闲置状态。从经济价值来讲，按照国家城乡建设用地增减挂钩、土地占补平衡等政策，假如每年对空置存量的20%引导退出复垦利用，将增加有效耕地面积和项目建设用地指标2万多亩，按全省耕地占补平衡指标交易最新价格13万/亩的价格计算，价值数20亿元之巨，既可保障项目建设用地需求，节约大量资金，又能减轻坚守耕地红线的压力。

（二）非常紧迫。首先，新型城镇化大潮下，大量农民工进城安家，农村宅基地闲置情况越来越严重，而且未来会持续加深。根据国务院最新批复的《黄石市城市总体规划》，到2020年，我市城镇化率将达68%，四年将增加6.3个百分点（2016年城镇化率为61.7%），新增加近16万人进城落户，如果房屋按30%的比例空置的话，四年预计将增加空置房屋（宅基地）超过1万亩，这是大趋势。同时，农民富裕起来后改善住房冲动强烈，选择山边、水边、路边“三边”建楼房、修别墅、盖洋房，“跳跃式”向村外扩张，建新占旧，建新用旧，建新留旧，村内“空心化”严重，村外又大量占地建房。另外，从国外城镇化发展规律看，当城镇化率达75%左右时，会出现逆城市化现象，即城市人口反过来向乡村转移。当前，我国多数城市城镇化率尚不到70%，但受城市安全、环境、交通、房价等多重因素影响，逆城镇化有提早迹象，不少城市居民回乡置业、创业、占地建房，“三个碰头”，使农村宅基地管理问题更加紧迫。

（三）正当其时。推进空置宅基地复垦利用，当前面临着难得的政策窗口机遇期，主要包括：美丽乡村机遇。党的十八大提出建设美丽中国，习近平总书记多次就乡村环境综合整治，建设美丽乡村作出重要批示，国家和省、市出台了系列扶持政策，为农村空置宅基地复垦利用，加快乡村环境整治带来了机遇。如发端茗山、全市推广的“党建引领、活力乡村”项目，全市每年整合数亿资金，开展乡村环境整治，空置宅基地退出复垦利用无疑是其中重要内容。扶贫搬迁机遇。针对“一方水土养不活一方人”问题，我市正在加快推进易地扶贫搬迁工作，对贫困户进行集中安置，全市易地扶贫搬迁任务是3354户，其中近3000户是有房户，建新房拆旧房，按户均1亩计算，涉及3000亩宅基地退出复垦问题。示范创建机遇。当前，湖北正创建全国国土资源节约集约利用示范省，出台了系列政策措施。今年初，市政府围绕创建示范市，也研究出台了黄政发（2017）4号文件，开展垦造耕地、园区节地、农村节地、绿色矿业、国土整治5大工程，明确规定“按照4万元标准对农民退宅复垦予以奖励”。这些示范创建支持措施，为推进空置宅基地复垦利用提供了难得的政策机遇。

二、我市农村宅基地建设管理存在的问题及成因

（一）主要问题

1、布局杂乱无章。由于缺乏科学系统的村庄布局规划，农民建房“三乱”现象比较突出。一是布局乱。农民建房时盲目性、随意性大，跳跃式、跟风水、摊大饼，独家村、路边店，山边、路边、水边、林边，毫无章法，既不成片、又不成线，有新房、无新村、无新貌。二是风格乱。盲目跟风欧美派、现代派、舶来品，少有江南味、荆楚魂、乡村愁、田园韵，小洋楼、别墅、高楼，相互林立、参差不齐。三是色彩乱。外墙、砖瓦、屋面颜色搭配各异，红、黄、黑、灰、蓝、绿各种颜色相互交杂，没有色调体系，十分扎眼，有碍观瞻。

2、大量空置闲置。一是“空”。由于建房“跳跃式”向外扩张，“空心村、露天厕、泥巴路、污水井、鸡鸭院”比比皆是，“外光内糠”；旧房随着雨水侵蚀逐步成为危房，有的已经坍塌，变成残垣断壁，安全隐患大。二是“闲”。“一户多宅”现象大量存在，多数房屋无人居住；年轻人进城务工、经商，农村房屋仅年节居住，季节性“空巢”。有的在城市购房安家置业，导致农村房屋和土地长期无人使用。三是“占”。有的几代人已搬离或进城，老宅基地房屋垮塌或拆除，处于“垮塌、占基”状态。

3、违法用地严重。一是超面积建。根据土地管理办法相关规定，农民宅基地使用耕地每户不超过140平方米、非耕地不得超过200平方米，目前我市户均用地1亩，人均用地达156平方米，不论是否占用耕地，都远高于规定标准。二是未批乱建。不经申请审批，随意侵占农田、耕地、山地、湿地、林地建房。2003年来，全市农村违规建房率达80%以上；2010年至2013年间，全市新增农民建房4万户，用地面积1万亩（耕地8550.2亩），其中：违法建房24638户，占新增农民建房户数的60%以上；违法用地6906.07亩（耕地6122.24亩），占新增农民建房用地面积的68%（耕地71.6%）。三是抢种抢建。在城市近郊、城中村及开发区、园区，受利益驱使，部分农民在房前屋后乱搭乱建，到农田、耕地上“抢建抢种”房屋。

（二）原因分析

客观上讲：

1、规划有盲区。村庄建设规划没有全覆盖，全市900多个村，只有几十个中心村有规划。新农村建设中，虽然一些中心村编制了规划，但基本挂在墙上、锁在柜子内，没有得到严格执行，典型是“在没有规划的地方建房子，建的都是没有规划的房子”。

2、监管上无力。过去在国土部门管不过来的情况下，宅基地大多是依靠村委会、乡规民约、房头宗派、熟人社会自我管理，现在乡规民约不管用，基层自治乏力，过去治理体系瓦解；多轮农村改革，先后取消农村宅基地有偿使用费、土地补偿费、勘丈登记费等税费，农民建房只交5元工本费，对一户多宅、少批多占、未批先占、占用耕地，缺乏有效经济制约手段。另外，农村违法建房执法成本高、效率低，申请法院强制执行，既有慢的问题，也有钱的问题。2013年最高法出台规定，明确各级法院不再受理农村违法建筑物强制拆除申请，违法成“合法”、“无法”和“法不责众”。

3、立法滞后。目前，除《土地管理法》外，没有专门宅基地管理使用的专门法律，农村宅基地的建设、管理、审批、面积、退出、利用等，缺乏全流程、全链条、标准化操作规定。

主观上讲：

1、观念陈旧落后。受旧思想、旧传统束缚影响，大多数农民对农村宅基地所有权存在私有观念，认为宅基地是祖上基业、精神家园，即使闲置、抛荒，也是自家的，别人也无权过问，导致只建不退、只加不减，老宅基地宁荒不弃。同时，不少农民建房看“风水”，“风水”在哪就建到哪，没有村庄建设规划一说。

2、法律意识淡薄。法律宣传不到位，农民依法用地意识不强，对国家土地管理政策不清楚、不了解，存在从众心理，不认为一户多宅、乱搭乱建、乱占耕地是违法行为。

3、监管缺位弱化。乡镇国土所普遍存在人员少、经费不足、设备缺失现象，随着乡镇合并、管理区域变大，管理难度增加。更重要的是违法建房量大、普遍，基层监管人员思想上畏难，司空见惯。村支书作为农村土地协管员，受人情、乡土、熟人、能力所限，基本也是不管不问、不报不批，有的甚至参加奠基吃请、站台。

三、外地省市关于空置宅基地管理的实践模式

由于在校学员不能外出调研，为学习借鉴外地经验，我们通过互联网检索，对部分地方宅基地管理资料收集整理。发现外地对这项工作进行了大量有益探索，总的做法是通过征收、集体内部流转、宅基地置换、农村集中居住等形式收回闲置农村宅基地，并进行复垦，开发出的农用地面积，折抵城市新增建设用地计划指标和耕地占补平衡指标。每种模式均具有地域特色，符合本地发展形势，为我们提供了借鉴。（如下表：）

外地宅基地退出复垦利用主要模式

四、对策建议

（一）总的思路上：

抢抓创建国土资源节约集约示范市机遇，顺应新型城镇化潮流，以精准扶贫、乡村环境整治为抓手，按照市政府4号文件总体部署要求，精心谋划，主动作为，加快推进农村空置宅基地退出和复垦利用，实现既严守耕地红线、又建设美丽乡村双重目标。

（二）方法路径上：

1、总体谋划、分步实施。结合我市“十三五”规划、土地利用总体规划，以5年为周期，制定行动方案，对全市宅基地管理使用、空置宅基地退出和复垦利用进行全面系统谋划，确定年度目标任务、工作重点、工作措施。

2、先易后难、试点先行。以1年为期，以小切入口，选择1—2个乡镇、3—4个基础好、有空间、有价值的村先行试点，摸索经验，总结可复制、可借鉴的模式，分期分批，在全市推广实施。不能搞一哄而上，影响稳定，也要防止一哄而下，不了了之。

3、注重统筹、搞好结合。将空置宅基地退出复垦利用同精准脱贫、乡村环境整治和新型城镇化相结合，资金多元化，方向要一致，“各炒一盘菜，同办一桌席”，按照系统思维，坚持同谋划、同推进，形成整体合力。

（三）政策支持上：

大的政策、原则性政策，市政府（2017）4号文已经明确，这里主要对一些操作的、细化的政策提建议：

1、资金补偿。在总体不突破每亩4万元宅基地退出补偿标准、确保农民真正从腾退土地中获益的前提下，允许根据不同类型、不同情况，测算综合成本，进行适当调节。比如，对城市近郊的按照不低于每亩6万的标准进行奖励，中心村镇的按每亩4到5万标准进行奖励，山区按照每亩不低于3万元奖励。同时，复垦新增耕地承包权、经营权归退宅农户所有。

2、用活政策。加大对上衔接力度，积极争取国家、省相关政策项目资金支持。按照“资金整合、成果分计”的原则，对国家和省、市关于美丽乡村建设、精准扶贫、地质灾害治理等系列政策进行全面汇总、梳理、有效整合，形成支持政策体系，统筹用好各类政策项目资金，对上则成果分开报送。

3、强化保障。除货币补偿外，可研究建立产权调换、农民自建房屋、统筹优惠购房、社保、就业相衔接的保障体系，凡自愿退出空置宅基地到城镇购房落户的，参照我市棚改政策，由政府代筹房源，给予价格优惠，并在就业、子女就学、养老保障等方面享受市民待遇。

（四）改革创新上：

1、发挥政府主导作用，加大财政支持力度，坚持市场化运作，探索建立稳定的投资回报机制，引导社会资本参与农村宅基地退出复垦。

2、建立平台参与机制，鼓励城投、众邦、国资等平台公司，或另行成立土地复垦利用公司，参与空置宅基地退出复垦利用，获取更多“地票”，保障重点项目建设，保障退宅农民收益。

3、把农民宅基地退出补偿、进城购房落户与城市房地产去库存结合起来，对退出宅基地进城购房的，补偿金发“购房劵”，并适当提高补偿标准，“购房劵”与现金同值，专用于向政府性平台代筹房源购房，享受优惠政策，“购房劵”由平台公司回收兑现。

4、探索建立市域复垦耕地指标交易市场，将复垦耕地指标在市域或全省市场交易，优化配置复垦耕地指标资源。

（五）具体措施上：

1、强化宣传。开动各种宣传机器，加大土地法律法规普及教育，更新农民宅基地所有权观念，调动农民节约集约用地的积极性，形成强大的宣传舆论攻势，树立节约集约用地、依法用地的社会风尚。

2、加快立法。充分利用地级市赋予立法权机遇，加快制定具有地方特色宅基地管理使用法律法规。对宅基地安排使用，旧宅基地、闲置宅基地和一户多宅的收回，空置宅基地退出复垦等问题，进行顶层设计、制度化安排、系统化解决，明确农户的法律责任和义务，以及旧宅基地的处置办法。

3、编制规划。按照无盲区、全覆盖的要求，由市县指导、镇村为主，组织编制村庄建设规划，有计划、有步骤、有重点地逐步推进农宅集居化建设。规划公示上墙，接受群众监督，对违反规划行为，严肃追责问责。

4、全面摸底。由县（市）区政府负责，组建专班摸清家底，以村为单位建立宅基地、空置宅基地台账。加强农村土地产权保护和管理，加快农村承包地、林地、“四荒地”、宅基地、农房、集体建设用地等确权登记颁证，对建新不腾旧的一律不予确权发证。

5、调整调剂。对插花的、空心的、不好复垦使用的宅基地，对准备新建房屋的农户，尽量调整、置换和调剂使用。

6、积极引导。按照规划布局的要求，加快村庄道路、自来水、路灯、文体等设施建设，加强村庄环境整治，通过营造良好环境引导农民就地重建。

7、加强保护。结合美丽乡村建设，对古民居、祠堂、礼堂、古井和亭台楼阁等建筑物，加大保护力度，合理开发利用。加大对古树、大树、珍稀植物保护力度，构建良好生态环境，记得住乡愁。

8、合理利用。充分利用村庄古民居、苗木花卉、农耕生态等特色，加快发展乡村旅游、民宿、农家乐等。同时，借鉴学习武汉模式，对有条件的空置房屋，引导资本下乡租用，开展乡村旅游，增强乡村人气活力。

9、分类复垦。对集中连片或靠近基本农田的空置宅基地复垦，增加有效耕地的面积。对分散、插花且复垦难度大的空置宅基地，因地制宜，分门别类，进行退宅还树、还林、还菜园等，提高利用效率。

10、严管重罚。加大对农村宅基地的管控力度，严格实行5个“一律不批”，即城市规划区范围一律不批、违反土地规划一律不批、一户多宅一律不批、占用基本农田一律不批、国家工作人员一律不批。以乡镇（街办）为主体，组织乡级综合执法、国土、城乡建设、供电等部门，开展农村违法建设整治专项行动，遏制违法建设势头。